学前教育供给结构的变化
上世纪80年代以来，义务教育、高等教育依次扩张，占据了教育事业发展的优先地位，相比之下，学前教育事业一直处于优先发展的末端，未获得有效的发展“推动”。与此同时，为了增强国有企业的市场竞争能力，国企改革开始剥离其承担的养老和教育等社会服务。原有的国有企事业单位办园开始了关闭、合并和转制。从1993年启动国企改革，至2006年公共财政概念开始建立，十多年的时间里，集体办、公办、国有企业办学前教育机构数分别从119,437所、17,861所、27,899所，变为24,054所、25,688所和5,825所，虽然公办学前教育机构数量仍然在缓慢增长，但由于国有企业和农村集体经济的衰弱，学前教育供给结构开始发生重大的结构调整。
自2000年起，民办幼儿园异军突起，学前教育事业进入由市场主导的增长阶段。社会主义市场经济体制确立后，1994年民办学前教育机构数量为18,284所，到2006年，该数量增长为75,426所，至学前教育“三年行动计划”开始的2012年，民办学前教育机构数量已经增加至133,451所，在当年193,285所学前教育总量中，占据近三分之二的份额。
由市场主导的学前教育规模增长，从根本上改变了学前教育的供给结构，形成了公办、民办并举，民办学前教育占据主导地位的格局。从财政主导、单位制供给学前教育，转型到成本分担、市场供给主导，其中的学前教育服务属性、财政、所有制、收费之间的关系变得越发复杂，这是刚刚建立起社会主义市场经济的中国社会所不熟悉的。学前教育，相对于其他学段来说，规模相对较小、教育内容简单，却带来了前所未有的、最复杂的政策难题。
这些政策难题是否能够得到充分认识，是否能够顺利解决，直接影响各类学前教育机构赖以生存的制度环境，其重要性不言而喻。因此，以下将围绕公、民办学前教育机构面临的收费和财政投入的关系，描述学前教育财政投入“双轨制”的特征、讨论未来财政投入制度的最终目标、分析不同的演进路径可能带来的社会影响，展示制度环境的内在的系统矛盾，表达借助“深综改”实现制度突破的愿望。
“双轨制”的内涵
“双轨制”，是中国公众非常熟悉的一个词汇，在渐进式改革框架下，很多时候都有原制度与新制度并存的状态，可以说，“双轨制”是渐进式改革的基本特征。它特指对同样一个问题，针对不同性质的人或者机构适用不同的制度。例如，在劳动力政策上，存在企事业单位同工不同酬的“双轨制”的用工模式；在教育领域内部，大学也曾经使用过收费“双轨制”，对计划外学生收费，而计划指标内的学生则不收费的“双轨制”阶段。不过，“双轨制”是渐进式改革的过渡策略，以上所提及的各类政策均以“并轨”作为最终目标，其中，大学收费“并轨”已经完成。
将场景转换到学前教育财政投入，“双轨制”是指公办、民办普惠两类学前教育机构适用不同的财政投入制度。考虑到以往的“双轨制”制度安排所具有的过渡性特征，是否可以推测学前教育财政投入“双轨制”，也具有过渡性？是否具有“并轨”的时间表？并轨后的目标是什么？这些问题是与“双轨制”财政投入安排并存的、需要明确的制度内涵，否则就会带来明显的制度不确定性，造成实践上的混乱。
“双轨制”财政投入的预算方式
财政投入的“双轨制”，首先体现在对公办园、民办普惠园有不同的预算方式。对公办园来说，财政投入是分项预算。首先，按照编制数和教师的专业技术等级，核算在编教师工资。对不在编的教师，则按照聘任合同，计算合同制教师的工资总额。最后，再依据一定的比例确定绩效工资总额。幼儿园的设施配备和资产配备，是按照教育部门的配备标准提供，公用经费则是按照幼儿园的注册幼儿数按照生均拨付。至于幼儿园的收费，则依据“收支两条线”的原则，上缴财政。由此可见，公办园财政投入，是按照工资、资产的需求分别预算，只在公用经费上存在预算约束。公办园财政投入制度是需求导向的，不体现财政总量约束。
民办普惠制幼儿园的财政投入核算方式则走“另一轨”。民办园的收入主要来自收费，进入普惠系列后，接受政府收费限制，同时，政府对幼儿园实施限价补贴，按照学生数或者班级数补贴一定的数额。理论上，补贴应该与收费限制之间存在联动关系，但在实际执行过程中，并没有清晰的补贴确定标准和程序，这使得普惠园存在很多抱怨。由此可见，民办普惠园的财政投入核算方式是“限价+ 补贴”的方式，这与公办园的财政投入方式完全不同，这便是学前教育财政投入“双轨制”的内涵。
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